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海事管理机构实施海上保安法规的思考
一、海上保安法规的由来和现状
众所周知，美国“9．11”事件是导致国际海事保安条约发生重大发展的前奏。在该事件发生前，国际上普遍接受的、与海上保安相关的条约有其中，UNCLOS则是规范缔约国《联合国海洋法公约》（UNCLOS）第九十九条至一O八条、《1988年制止危及海上安全非法行为公约》（SUA）和《1988年制止危及大陆架固定平台安全非法行为议定书》（SUA议定书），以及未生效的《1957年国际偷渡公约》和一些按照《1965年便海上运输公约》制定的防偷渡和走私的建议和导则。和相关的国际组织立法的公约，是一种指导性的公约。这此国际性的保安条约对于有效地抑制和打击各种海上非法行为，缺乏操作性。
“9．11”事件发生后，以美国为首的西方发达国家在全球发起了加强保安、打击恐怖主义的活动。在国际海事组织（IMO）范围内，加快了加强海上保安措施的立法步伐。2001年11月IMO第22届大会同意制定关于船舶和港口设施保安的新措施，同月，IMO海上安全委员第一次召开特别会议，成立了保安工作组，开展IMO范围内的加强海上保安措施的立法工作。2002年12月国际海事组织召开了外交大会，对SOLAS公约中与加强海上保安相关第V章和第XI章进行了修改，将原来的第XI章改为XI－1，新增了第XI－2章，通过了新的《国际船舶和港口设施保安规则》（ISPS）。
IMO这次对SOLAS公约的修正，解决了危及国际海上安全、影响国际海运便利和效益的打击恐怖主义、海盗与武装抢劫、海上贩毒、走私、偷渡和其它非法行为等一系列历史上难以解决的国际立法难题。新的SOLAS保安修正案在立法上表现为以下三个特点一是，在缔约政府、海事和／或港口主管机关、航运业、货主和相关的国际组织之间形成了紧密的国际合作框架；二是，将海上保安这一特殊的法律范畴用修正SOLAS的方式来实现，大大加快了保安立法进程，为有效实施保安措施提供了更为快捷的途径；三是，使SOLAS公约的法律性质发生了变化，即在纯技术和管理性的国际公约中加入了包含政治妥协的管理措施。
我国是SOLAS公约的缔约国，在加强海上保安措施的修正案生效后，为了更好地履行公约，交通部先后制定了《中华人民共和国港口设施保安规则》和《中华人民共和国船舶保安规则》这两个政府部门规章，细化了执行国际公约的强制要求，并且规定由水运司和海事局分别负责这两个《规则》的实施工作。
那么，根据现有的这些法规，海事管理机构如何做好实施工作？个人认为，要具体明确各级海事管理机构应该承担的上述海上保安法律法规中规定的职责；，要弄清我们应完成的任务，清醒地认识到目前的进程和存在的不足；，制定完善这项工作的计划，并采取可行的措施来落实所制定的计划。
二、海事管理机构实施海上保安法规的职责
（一）UNCLOS从打击海盗、贩毒和贩运奴隶的角度，规定了缔约国在其管辖水域和公海上采取措施的权力和义务，明确了船旗国应当采取有效措施约束悬挂其船旗的船舶的义务。而这样的规定，需要有本国的立法作支持来明确负责的主管机关来行使职责。虽然我国还没有针对UNCLOS通过二次立法明确海事管理机构履行保安职责，但从国家公利的角度，作为一个政府部门，有义务为打击任何海上非法行为提供合作和必要的支持。
（二）1988年SUA公约及其议定书，将船舶和海上固定平台所遭遇的某些非法活动定义为犯罪，明确了缔约国作为船旗国和沿岸国应该行使的权力和履行的义务。尽管这两个公约是IMO范畴内的公约，但由于国家对海事主管机关的职能定性和授权分工，我国海事管理机构并不能直接来行使公约所规定的职责。，我国作为这一公约的缔约国没有可引用的本国法律来履行该公约，也给出海事管理机构留下了欲行无能的现状。
（三）SOLAS公约第XI－2章和《国际船舶和港口设施保安规则》（ISPS规则）与其本身的其它章节和其它的国际海事条约不同，从便捷实施的角度，为缔约国海事主管机关履约直接设定义务和职责，并且具有以下特点
1、要求缔约国直接明确谁来负责这项工作的实施，即要求“指定主管当局”。中国政府授权交通部为“指定当局”。交通部则将保安的履约工作分配给水运司和海事局两个部门。
2、明确了缔约国政府作为船旗国、沿岸国和港口国的保安责任。
3、明确了缔约国政府的监督权力和直接采取干预措施的条件和种类。
4、明确了保安规则中的哪些工作可以授权给“认可的保安组织”（RSO），哪些不能授权，必须要由主管机关来做。
（四）交通部明确了港口设施保安主管部门为水运司和当地港口局。在《港口设施保安规则》中，规定了实施的主体是港口行政当局，海事主管机关派出专家参与港口设施保安评估和保案计划核验。
（五）《船舶海上保安规则》第三条规定中华人民共和国海事局，负责履行ISPS规则规定的缔约国船舶保安主管机关的职责
1、规定和发布船舶保安等级，制定统一的船舶《连续概要记录》，发布有关船舶保安的船舶法定检验规范，明确关于《保安声明》的要求；
2、认可从事船舶保安工作的保安组织及其人员资格、业务范围和规程；
3、制定公司保安员和船舶保安员的培训、考试、评估、发证的办法及其纲要；
4、批准《船舶保安计划》和已批准计划的后续修订，颁发《国际船舶保安证书》或者《临时国际船舶保安证书》；
5、公布海上保安联络点，以及报警的渠道和方式；
6、组织实施对船舶保安的监督管理和有关船舶保安的强制措施；
7、协调船舶保安与港口保安的相关事宜；
8、就固定航行港口设施之间的短程国际航行船舶签订双边或者多边的替代保安协议；
9、负责有关船舶保安问题与主管当局之间的联络与协调。
第四条规定?熏各海事管理机构根据中华人民共和国海事局的授权，履行下列职责
1、负责管理船舶保安员和公司保安员的培训，对通过规定的船舶保安培训并经考试合格者，签发相应的培训合格证；
2、接收船舶海上保安信息，并在法定的职责内按照规定的程序采取相应的行动；
3、向已进入中国领海以内水域或者已报告欲进入中国领海的船舶提供相应的保安信息，向相关部门通报保安信息，并按照法定职责采取相应的行动；
4、实施船舶保安监督管理，检查《国际船舶保安证书》、《临时国际船舶保安证书》、《船舶连续概要记录》、保安报警装置、保安演习以及本规则规定的其他船舶保安事项，检查已批准的船舶保安计划以及修订内容的有效性；
5、对经认可的保安组织及其人员，船舶保安员、公司保安员实施监督管理，检查认可的保安组织及其人员执行船舶保安规则的活动是否符合规定的条件、程序和要求；
6、按照本规则，采取监督和符合措施；
7、签发并监督检查《船舶连续概要记录》。
，中国海事管理机构履行船舶保安职责的主要依据是SOLAS第XI－2、ISPS规则和《船舶保安规则》。按照这些国际条约和国内法规，中国海事管理机构肩负着代表中国政府行使船旗国、港口国和沿岸国三重身份的职责。各级海事管理机构应当在部海事局的授权下，履行具体的保安职责。
三、海事管理机构应该考虑的工作
概括起来，海事管理机构为实施船舶保安措施需要做的工作应该包括五个方面一是对中国籍船舶保安评估和保安计划进行审核，确定船舶保安等级，签发船舶保安证书；二是，对中国籍船舶及其船公司实施保安规则进行监督，提高中国籍船舶的保安水准；三是，对进出口岸和进入或意欲进入中国领海的外国籍船舶进行保安监督，包括进行保安PSC检查；四是，采取适当措施，保证合适的保安信息有效勾通；五是，负责处理在中国领水以内发生的船舶保安事件和其它水域发生的中国籍船舶保安事件报警接受、应急处理及相关的组织协调工作。
（一）船旗国管理，对中国籍国际航线船舶和船公司组织和监督海上保安法规的实施工作包括
— 规定船舶的保安等级及其升降；
— 确定并监督代表主管机关行使职能的认可的保安机构（RSO）；
— 负责或授权认可机构（RSO）从事保安评估、保安计划的核验和国际船舶保安证书的发证工作；
— 要求并监督船公司严格按照ISPS规则和《船舶保安规则》第履行，保证所属船舶的国际船舶保安证书（ISSC）有效性和船舶保计划的有效运行；
— 要求并监督船公司按照SOLAS第V章（AIS）、第XI－1和第XI－2的要求配齐相关设施或做出相应安排，如标注IMO识别号，配齐有效《连续概要记录》、配备船舶保报警系统和必要的船舶保安措施等。
— 要求并监督船公司指定并培训公司保安官员和船舶保安员；
— 监督公司保安员必须定期参加保安演习（间隔期不超过18个月）；
— 测试船舶保安计划（SSP）的有效性；
— 监督船舶按ISPS的要求实施保安计划和所参加的保安演习；
— 组织或授权认可机构进行船舶保安员的培训和发证工作。
— 组织或与港口设施单位联合组织保安演习；
— 负责接受中国籍船舶在公海和其国家管辖水域内的报警和保安事件的协调处理。
（二）、沿岸国管理，海事管理机构应考虑的工作包括
— 对领海范围内航行、停泊和作业的或意欲进入中国领海的外国籍船舶的保安监督；
— 负责接受在中国领海以内水域和港口内所有船舶的保安报警和保安事件的协调处理；
— 按照SOLAS第XI－2、UNCLOS和SUA公约的相关要求完善本国的沿海水域船舶保安法规；
— 结合1965年国际便利海上运输公约及其相关导则的要求，制定船舶进出口岸申报时的保安信息申报规定。
（三）港口国监督
1、SOLASS第XI－2/9条规定了适用XI－2章的船舶的监督和符合措施，规定了三个原则性监督内容
— 对已经在港内船舶的监督；
— 对意欲进入另一缔约国港口的船舶的监督；
— 两种情况都适用的附加规定。
2、海事机构应按照SOLAS第XI－2／9．1条和《船舶保规则》的第五章对船舶实施保安监督。即外国籍船舶进入中国港口时，我海事管理机构正式授权的官员登船进行保安PSC检查
— 核查所要求的证书是否符合规定。
— 如果有明确理由相信船舶不符合要求，可以采取详细的保安监督检查，可以对船舶采取监督措施，例如进行附加的检查或滞留，当正式授权官员有明确理由相信船舶不符合SOLAS第XI－2章、ISPS A部分的要求时，还允许采取附加的措施?穴包括将船舶驱逐出港?雪；
3、对意欲进港的船舶的监督管理海事主管机关正式授权的官员可以要求船舶进港前提供以下信息，以确保符合公约要求
— 船舶具有有效证书，及证书签发机关；
— 船舶当前营运所处的保安等级；
— 船舶在SOLAS XI－2章／2．3条规定的时段内（即前十个停泊港口）在任何港口进行船／港界面活动时其营运所处的保安等级；
4、对在港船舶的监督措施种类（SOLAS XI－2/1．3）
— 检查船舶
— 延误船舶
— 滞留船舶
— 限制操作（包括限制在港内活动）
— 将船舶驱逐出境。
此类控制措施还可辅以较轻的管理或纠正措施，或由其他较轻的管理或纠正措施来代替。
四、对理解和运用保安规则和ISPS规则的几点体会
1、外国籍船舶或通过其代理申请时，海事管理机构向船方通报的保安信息包括船舶拟停泊作业的港口设施的保安等级、保安官员、联系方式及是否发生过保安事件。对于中国政府和其它上级机构要求向船方通报的保安指令或信息，应主动向管辖区内的船舶通报。
2、在下列情况下，应要求外国籍船舶进口岸申请时按照《船舶保安规则》第六十五条的要求提交保安信息
— 保安专项检查或PSC检查集中会战时；
— 船舶保安证书有效性不确定；
— 船舶存在具体的或非具体的保安威胁；
— 某一具体港口可能会受保安威胁时。
其它情况下，可以只要求船舶在进口岸申请时提交《船舶保安证书》有效和船舶保安等级的信息。
3、对于进港申报时发现的无ISSC证书的船舶，应予特别关注。如果是初次进入中国港口，一般情况下，应同意船舶进港；如果确有足够证据（包括收到第三方对船舶保安状况的抱怨、可靠的书面情报、上级的指令等）证明船舶存在对本港保安构成具体威胁时，可以提议拒绝进港。但应由各直属海事局做出具体决定，报经部海事批准后执行。
4、对于无ISSC证书或临时ISSC证书的进港船舶，一般应采取“限制操作”的措施，并建议如下几点
（1）进港后进入海事管理机构指定的地点停泊；
（2）由PSC检查员登船进行检查，检查内容见东京秘书处指南，以检查表中的八项为主，并签发PSC检查报告；采取措施为“限制操作”。
（3）指令由船长通知其主管机关，请具有一定保安资格的机构或人员登船进行指导，采取等效于SOLAS XI－2和ISPS规则A部分的船舶保安措施，经PSC检查官员复查满意后，方可同意作业。
（4）对复查满意的船舶，如果主管机关发给ISSC或临时ISSC证书，相关的缺陷项可以消除；否则不消除任何缺陷项，并在PSC检查报告中注明，下次进入中国任何港口，必须满足SOLAS XI－2和ISPS规则的要求。
（5）对于进行限制操作的船舶，应及时将有关信息录入APCIS系统，并通知船旗国政府和（由中国海事局报）IMO秘书处。，对于这样的船舶下次进入中国港口，各海事机构应直接要求其在进港口前提供船舶保安活动的任何信息；
（6）采取了限制操作的船舶，不免除其按照正常手续办理进出口岸的要求。
5、对于欲挂靠未按《港口设施保安规则》实施保安措施的港口设施的船舶，原则上应遵守《船舶保安规则》第66条规定，但在执行上有一定难度，可同意船舶进港，并限制其操作。船舶在进行装卸货作业前，应在作业前采取经海事机构的认可的适当的保安措施；对于在锚地进行船－船界面活动的船舶，进行活动的双方应签订保安声明，并应经海事机构同意。
6、对于船长由于保安的理由，拒绝PSC检查员进行“安全”PSC检查问题，除非船舶处于保安等级3时，应急演习、应急操作和一些船长与PSCO商定的范围不检查外，在其它情况下，PSCO都有权进行检查。如果遇到上述例外情况的拒绝检查，PSCO应以《安检规则》为基础向其宣传我国相关的法律规定；对于拒不服从检查的船舶，对该船进行行政处罚，并可视情，以船舶存在严重的不明安全隐患为由，对该船实施滞留。
7、对船上“限制区域”采取锁闭（Lock or Secure）措施，在船、港双方都处于保安等级1时，以不妨碍“安全”目的为主，如果船舶采取的保安措施违反SOLAS、LOADLINE等“安全”类公约要求的，则要求其纠正，并采取其它替代的保安措施。
8、关于船舶保安等级改变的理解
（1）原则上所有的中国籍国际航线船舶都处于1级；
（2）如果到达某个较高保安等级的港口，应自然按该港保安主管当局宣布的保安等级升级，向中国海事局（负责评估船舶保安等级的部门）报告；
（3）如果船舶未受到具体的保安威胁，或未发生任何保事件，一般情况下，当该船离开该港口管辖水域后，应恢复到原来保安等级；
（4）如果船舶发生保安事件或受到其它的具体保安威胁时，船方应将相关的保安信息和活动情况报中国海事局进行保安评估，而确定以后的营运过程中是否保持较高的保安等级，并由中国海事局对外宣布该船的保安等级和处于该等级的期限；
（5）对于中国籍船舶保安等级的升级评估，应由部海事局制定具体评估办法和程序，由各直属海事局安排执行。
（6）对中国境内某港口设施保安等级发生变化，所有停泊在该设施的船舶保安等级也对应变化，并且由海事管理机构负责对外宣布的船舶保安等级的变化。
五、建议
鉴于相关的国际公约和本国的法规对海事管理机构所赋予的职责，针对目前国内保安实施的现状，建议海事管理机构从管理和操作两个方面考虑保安规则的实施工作
（一）海事机构的管理层要高度重视保安实施的基础工作
1、相关的职能部门，如法规、船舶监督、通航、船检和危防部门应当协调做好配套的国内规章的制定和对国际法规的解释工作。
2、要完善保安计划核验、保安证书发证和对RSO的监督工作机制；明确专门的机构和人员负责评估船舶保安等的评估和船舶保安信息的发布。
3、评估中国海事机构管辖水域内可能出现的具体保安威胁，有针对性地制定船舶保安事件应急处理方案，并组织可行的保安演习；
4、建立可行的船员保安培训培训和发证体系；完善监督船公司履行ISPS规则和《船舶保安规则》的机制。
5、培训并授权具有一定海上保安资格和能力的PSC检查、保安信息处理和保安事件处理的官员。
（二）从操作层面上应着手安排的工作
1、统一规范海事管理机构对外国籍船舶附加的监督措施限制操作、拒绝入港和驱逐出港的操作方法；对中国籍船舶和船公司违反ISPS规则和《船舶保安规则》的行为做出行政处罚的具体规定；
2、各海事管理机构应指定专职人员或专职岗位负责本单位实施船舶保安措施的工作。包括船舶进出港口的保安信息的审查和跟踪监督，进行或安排保安PSC检查，协调单位保安监督工作，向上级机构报告保安信息、转达或执行上级的保安指令和相关事务的处理，与其它单位进行保安信息联络，向船方提供必要的保安信息。
3、为了便于向船舶提供相应的保安信息，调查并及时更新对外开放的港口设施实施ISPS规则的情况，包括对外开放的港口设施名称、所有人或经营人及其所覆盖的泊位、是否取得《港口设施保安符合声明》、保安官员及其有效联系方式、保安等级、保安计划和是否发生保安事件等情况。
4、对《船舶保安规则》第42规定的“海事管理机构组织的保安演习”，对于海事管理机构来说是一项新的内容，应做具体的要求和安排，必要时应做出统一的演习规划。
5、海事管理机构监督中国籍船舶和船公司执行保安规则的情况，应制定详细的监督计划，纳入船舶监督工作的范畴；可以考虑与船舶登记、ISM审核联合形成船旗国监督管理体系。
6、根据港口保安等级的变化决定并公布停泊在具体的中国港口的船舶保安等级。根据收到的中国籍船舶在国外所遭遇的保安威胁的信息，评估并公布中国籍船舶的保安等级的变化。
（作者为江苏海事局船舶处监督员）
参考文献
1、SOLAS公约第XI－2 和ISPS规则，IMO，2002年；
2、《中华人民共和国船舶保安规则》，交通部，2004年。
3、《中华人民共和国港口设施保安规则》，交通部，2004；
4、《船舶保安培训教材》，江苏海事局，2004年。
5、MSC 78会议报告及相关的会议文件，IMO，2004年。
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